“大部制”是近来最引人瞩目的名词。百余年前的光绪朝，也曾有过一场轰轰烈烈的“大部制”改革。 ■1906年：“预备立宪”背景下的精简机构，取消了一些历史悠久的部门
1906年，清政府宣布“预备立宪”，改革中央部门，其中一项主要内容是合并一些职能重叠的部门，组建大部门。具体做法是：将太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部，将工部并入商部，取名农工商部，将太仆寺并入兵部（兵部改名为陆军部），将国子监归入学部。这些被合并的部门历史相当悠久。
太常寺是清代管理祭祀事务的机关，自秦汉以来就存在，但到清代，其职责早被礼部所代替，仅仅负责祭祀中的某些仪式性工作。光禄寺是清代管理宴会的机关，职责与礼部严重重合，戊戌变法时曾并入礼部，很快又分出来，这次终于归并礼部。鸿胪寺是清代专管礼仪的机关，职责也与礼部相重，戊戌变法时曾一度并入礼部，这次是再次并归。
工部是清代管理国家和宫廷工程等方面事务的机关，隶属工部的还有工部钱法堂（负责货币发行）、宝源局（负责铸钱）和火药局等机构，这次行政改革，这些机构均被裁撤。
太仆寺是清代管理马政的机关，下辖的左右两翼马厂，但负责军需国用马匹的主要是兵部和八旗，太仆寺只是供部分皇室所需，为皇帝出巡准备马匹，实际上已经成了兵部的分支机构。此外，国子监也被取消，国子监的学堂划入先前成立的学部。
其实，1861年1月20日成立总理各国事务衙门，就是一次“大部制”的尝试。在它成立之前，清廷外交由礼部、理藩院、鸿胪寺等机构办理，总理衙门将分散于这些部门的外交办理权加以集中，清政府自此有了专门的外交机构。总理衙门一开始只主管外交、通商、关税等事务，后逐步扩大到铁路、开矿、制造枪炮军火等，成为大部门。光绪戊戌年间，刑部郎中沈瑞林在一份奏折中说：“是则总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综乎六部矣。”（《戊戌变法档案史料·添裁机构及官制吏治》）1901年总理各国事务衙门改称外务部，依旧“班列六部之前”。
■1898年：光绪帝裁撤机构的激进措施，连康有为都感到突然
宣布“预备立宪”之前，清政府先后在1898年、1901年、1903年、1905年进行过小幅度的机构改革，但岌岌可危的晚清政权，点滴的改良已经无济于事。其实，将太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部这类的“大部制”举措，在1898戊戌变法期间，光绪皇帝就已经颁布了，但一直到了1906年才得以落实。
1898年8月30日，因“旧制相沿”，造成国家各级机构重叠，冗员充塞，光绪皇帝诏令裁撤中央的詹事府、通政使司、光禄寺、鸿胪寺、太常寺、大理寺等衙门，同时宣布冗员也要一律“裁撤净尽”。光绪在这道上谕中严正指出，内外诸臣都“不准借口体制攸关，多方阻隔，并不得以无可再裁，敷衍了事。”光绪还下了死命令，无论是在廷诸臣还是封疆大吏，谁要在这项改革中夹带私情而“推诿因循，空言搪塞，应当予以重惩，绝不宽贷。”（《德宗实录》第424卷）
光绪的这一异乎寻常的举动，连康有为都感到有些突然，虽然他也认为这是“变政勇决”的行为。康有为说：“吾向来论改官制，但主增新，不主裁旧”，坚持采取较为缓和的新、旧“共处”方针。就是梁启超也觉得在当时情况下“裁官为最难之举”（梁启超《戊戌政变记》）。
那光绪皇帝为何要采取这样的异常措施呢？原来，光绪于6月11日颁布《明定国是诏书》宣布实行变法，但到了8月，变法已明显处在一个十字路口上，遭遇到很大阻力。一个例子，光绪要整顿吏治，杜绝“吏胥因缘为奸，舞文弄法”，7月29日下诏命令各衙门删减繁琐的治事规则，另立新章。结果，各衙门“藉口无例可援，滥引成案”加以抵制（《德宗实录》第421卷）。
因此，光绪想从裁撤、合并闲散机构与冗员入手，向顽固守旧势力发起攻势，同时拔除一些守旧官吏的活动据点。据记载，当光绪8月30日谕旨颁出，就使“旧臣抱向隅之泣”（《戊戌变法档案史料》）。变法以来从未执行过新政一字的广东巡抚被免职，紧接着，包括礼部尚书怀塔布在内的礼部6名高级官员被光绪解职。
■启示：事先缺乏周密的考虑，事后也没有可行的补救方案，过于急切造成改革失败
戊戌变法失败，光绪的“大部制”改革自然也没有取得成功，其中有值得后人借鉴的教训。
首先是过于急切。有学者统计，“百日维新”的103天，光绪先后发布有关革新的各种诏令计约180条，平均每天1.7条，最多的9月12日，一天就颁发了11条维新谕旨。光绪的这种举措体现了其“深观时变，力图自强”的急迫心情，但也留下了改革过于仓促的口实。
1898年8月30日，裁衙门和汰冗员的上谕下发，这道朱改上谕，藏中国第一历史档案馆内，《清实录》中录有全文。从中可以看出，光绪帝对军机草拟的谕旨并不满意，除圈去一些文字外，还有用朱笔添写的文字。在历来由臣僚草拟的谕旨中，这是改动文字最多的一道（刘高《北京戊戌变法史》）。其中的一条改动，光绪皇帝严定了部门合并的完成日期，朱笔添“限一月内办竣复奏，似此实力剔除，庶几库款渐裕，得以宏拓新规”，对新政急于求成的焦灼心情一望而知。
其次是机构改革缺少事前筹划和事后补救。8月30日光绪下令裁撤詹事府、通政使司、太常寺、光禄寺、鸿胪寺等衙门，但事先并没有完成相关职能的移交。9月1日他才指令已裁撤的各衙门的一切事宜，均并入内阁六部分办，归并的具体事项，由大学士及六部尚书、侍郎于五日内具奏。但很明显，五日之内，大学士及六部官员没有拿出具体可行的方案，于是9月10日，光绪再次谕令大学士和六部尚书、侍郎及各省督抚尽速切实筹议。衙门已经被宣布废除了10天，具体的合并方案却还没有，由此造成的权力真空无疑很容易给守旧势力提供把柄。
再者是对裁撤下来的官员没有妥善的安置方案。9月8日，光绪皇帝才下谕旨，指出裁减各员可于铁路矿务总局、农工商总局酌设大小官员额缺，将来量才任用。（《清实录》卷57）不久，政变发生，光绪帝“大部制”的愿望化为泡影。裁汰冗员自然是急务，但如果处理不好，也让那些对变法心存疑虑的人增添更多的反对情绪。这样一件关系数万人甚至十几万人生计的大事，光绪事先既没有周密的考虑，事后也没有及时制订出可行的补救方案。当时在中国海关总税务司任职的英国人赫德说：“皇帝的方向是正确的，但是他的顾问康有为和其他人等都缺乏工作经验，他们简直是以好心肠扼杀了进步———他们把足够九年吃的东西，不顾他的胃量和消化能力，在三个月内填塞给他吃了，这样他就暂时被扼杀了。”（马士《中华帝国对外关系史》第3卷）光绪帝“大部制”改革的设想，8年之后才变成现实，而且可以说是慈禧太后主动推行的。其效果如何？辛亥革命的枪声即将响起，历史没有给予检验它的机会。 |
发表于 2008-4-6 09:31:13
