清代是我国历史上灾害多发的时期之一，当时的清政府是怎样实施救灾安民工作的？其中有没有好的经验可供今人借鉴？可否请专家回答一下？谢谢。 平谷 赵炎
本刊特请北京师范大学历史学院副教授倪玉平同志作答。
“荒政”，即救灾制度。清代荒政涵盖备侵、除孽、救荒、发赈、减粜、出贷、蠲赋、缓征、通商、劝输、兴工筑、集流亡十二个方面，大体上反映了古代中国救灾制度所能发挥的作用——
确实，清代是我国历史上灾荒发生最为频繁的时期之一。根据《清史稿》及其它相关档案资料可以看出，清代灾害最严重发生次数最多的当属水灾，其次是旱灾，以下依次为雹灾、虫灾、霜雪、疾疫、风灾、地震。灾害的频繁发生，给社会经济造成巨大损失，直接威胁了清王朝统治根基的稳固。为扭转被动局面，清政府把救灾作为一项既定国策来对待，调动全国力量与之斗争，以期有所补救，这种救灾制度，当时被称为“荒政”。
按嘉庆《大清会典事例》的说法，荒政有十二个方面：“一曰备侵；二曰除孽；三曰救荒；四曰发赈；五曰减粜；六曰出贷；七曰蠲（音捐，免除）赋；八曰缓征；九曰通商；十曰劝输；十有一曰兴工筑；十有二曰集流亡”。下面按救灾的基本程序，就其主要的方面加以说明。
首先是报灾。报灾是政府统筹规划的原始依据，也是政府救灾的第一步。康熙皇帝曾发布上谕说：“救荒之道，以速为贵，倘赈济稍缓，迟误时日，则流离死伤者必多，虽有赈贷，亦无济矣。”在当时的交通条件下，信息传递的速度无疑最重要，有鉴于此，顺治十年（1653年），政府规定，报灾“夏灾不出六月，秋灾不出九月”；在报灾情的同时，地方官还要派人到灾区实地考察，“将被灾分数详造册结题，照分数蠲免”。这些工作须在1个月内完成，否则各级官员都要相应遭罚俸、降级或革职的处分。顺治十七年又规定，各级官员以下属的报灾日期为限，逾期在一个月内的罚俸六个月，逾月降一级，逾两月降两级，逾三月则革职。经康熙朝的变化，最后到雍正六年(1728年)，固定为州县官员报灾限期40天，上级接到奏报后限5日内上报。应该说，这样的日期限定是比较合理的，既避免了因报灾期过短，地方官害怕愆期而匿灾不报；又防止了因报灾期过长，无法即时派人核实勘灾。
勘灾，即确定灾情等级过程。清初定制，歉收地方如果还有五分的收成，就不被当成灾害。随着社会财富的增加，政府能够拿出更多的资金进行救济，于是便扩大报灾范围，乾隆三年(1738年)五月，乾隆帝下谕，“嗣后著将被灾五分之处，亦准报灾”。起初，勘灾以州县为单位，但易发生遗漏或扩大化。比如有的地方，就全县的范围来说，没有发生太严重的灾害，但个别乡村却受灾严重；也有全县普遍发生了严重的灾害，而个别乡村完全没有受到影响。有鉴于此，到乾隆二十二年，政府规定勘灾以村庄为计量单位。勘灾后，州县官员将勘灾所得的结果汇总造册，按水灾用青色、旱灾用红色等格式，注明受灾的村庄及灾情。勘灾时各级官员都要随时报告灾情，而户部在收到灾情报告后，也要派员复勘，彼此监督，因而大体上，灾情的奏报比较符合实际情况。
勘灾是蠲免的依据，而赈济还须“审户”，即审核灾民户口，划分极贫(朝不保夕者)、次贫(暂可支撑者)等级别。审户之后，发给赈票。赈票共两联，一联发给灾民，一联备查。灾民凭此票证，即可到赈灾处领赈米、赈银。为防止舞弊，每次放赈之前，官员都要亲临现场，对灾民进行随机抽查，而灾民每领一次赈济，赈票上都加盖戳记。全部赈济结束后，赈票就由官府收回销毁。
在了解灾情后，蠲免、赈济和工赈就成为清政府救灾的最主要措施。蠲免是国家将应向人民征收的赋税减少以至免除，其中以灾蠲为最重要。蠲免须征得皇帝批准，并在受蠲免之地张榜公布。如蠲旨未到而钱粮已征，可抵作下年赋税。
赈济则是将银、米直接发给灾民，以帮助他们维持生命，渡过难关。清朝前期，大规模的赈济灾民，所给赈米、赈银及赈期长短，没有统一规定，均视灾情轻重而定。直到乾隆四年，清政府才正式规定，灾民凡大口(16岁以上者)，日给米5合（5合为半斤）；小口(以能走路者为限)半之；如米不足则银米兼给。赈期一般都有时间规定，如“正赈”(统一赈济一个月)、“大赈”(按灾害等级各自延长若干月)、“展赈”(大赈结束后临时加赈)和“抽赈”(择应赈者赈之)。也有并无规定的，如乾隆四十七年，江苏及山东遭受重灾，乾隆帝下令赈济不必考虑时间，需要赈济多长时间就赈济多长时间，“灾退后始行停止”。清代曾有过多次大型的赈济，仅如《清史稿·食货志六》所载，即有康熙年间陕西拨银500万；乾隆七年间江皖拨银738万，拨米92万石；十八年高邮拨银400万，拨米11万石；嘉庆初山东等地赈银300万；六年直隶赈银100万，米60万石；十九年，赈江皖等地银200余万；道光十一年，江苏赈银100万，数目都相当可观。除发米发银外，还有煮粥赈济。清代煮赈仍以设厂为主，领粥给签，男女分别排队，逐一领取。当时京城每年从十月初一至次年三月二十日，例开五城煮赈。地方省份亦然，都是为那些流浪的灾民而准备的。嘉庆十年（1805年），浙江硖川遇灾煮赈，有人这样描述当时的粥赈情形：官方主要负责维护治安，具体事宜都交由正直可靠的人士来经手。分发的粥，浓度要以“立箸不倒、裹巾不渗”为准。为方便灾民休息，还要专门用芦席搭起遮风避雨的地方。粥赈也非常人性化，如对年老体弱或有残疾的人士开设特别通道，并为妇女搭起临时厕所等。
工赈也是经常施行的赈济方式，是指在灾年由官府出资兴办工程，日给银米，以招募灾民。工赈所办工程，多与水利相关，具有积极的救济性质，且为将来的生产做准备。通常，清政府会考虑到百姓疾苦，尽量让工赈落到实处，比如规定，“向例每逢闲月，听贫民尽数到工执役；若农忙之时，即有紧要工程，大率三丁抽一，其余任其耕种”。
勘灾赈济时，考虑到情况紧急，地方官恐人手不够，又怕有欺瞒之事，故中央通常会委派一些官员，以“督办”、“协办”的名义前去，加以钦差衔，就全权处理；如与督抚同级，便“会同该督抚”共同主持；低于督抚，则只行使监督权。他们都要将赈务过程上报，皇帝也时不时派心腹暗中调查，以备不实。
灾后的重建，亦是清政府的重要任务。这里所说的“重建”，是指由政府出面出资，组织灾民抢种抢收，或提供有力保证，为下一轮农作物的生长创造条件，以便将灾害造成的损失降到最低限度。通常，政府会向百姓提供口粮、种籽和耕牛。起初灾年贷米还需加息，到乾隆二年时已规定，永远免除利息。
除给百姓贷款外，政府还会想办法推广一些经济作物。乾隆五十年六月，福建等地久旱，于是政府大力推广红薯。为此，乾隆帝特派大臣富勒从河南将番薯藤种及如何栽种浇灌的办法，“由驿路快传至福建，转饬被旱各属，晓谕民人，依法栽种”，并将《甘薯录》一书刊刻遍发。诸如此类的事情，还有在江、浙、川、黔、鲁、湘、陕等地推广种蚕桑，在甘、鲁、江、黔、陕等地推广棉纺织，以及在河湖较多的地区推广种树、养鱼等等，其目的无非是从各方面缓解因灾害而带来的破坏和损失。
总之，清政府对救灾制度用力极深。清代与救灾相关的各项开支之浩繁巨大，机构细密周详，规章之有条不紊，都是前代所无法比拟的。对于灾蠲和灾赈的具体银两数目，李向军在《清代荒政研究》一书中做过估计：灾蠲是每年平均60万两，整个王朝196年合计约1.2亿两白银；赈济是每年平均200万两，196年合计4.5亿两白银。可见数字之大。
另一方面，清代的救灾能力与国力紧密相关。财政状况的好坏，直接关系到灾蠲及灾赈的面积和国家拨款的规模。不论是灾蠲州县，还是灾赈州县，均以乾隆朝为顶峰，清前期，政府有能力“叠次普免天下钱粮，其因偏灾而颁蠲免之诏，不能悉举”，但到后来，政府已经无力普蠲，只能转而依靠百姓捐纳救灾，并导致捐款名目日益繁多，吏治进一步恶化，形成恶性循环。可以说，清朝的国力决定救灾的水平，救灾水平亦反映出清朝的国力。 |
发表于 2008-6-23 19:58:06
