自春秋时期设县以来，县的最高主管官员（知县、县令、县长、县知事）虽然在等级森严的中国官僚体系中品秩较低，但它的作用对于一个政权来说却非同小可，故有言“天下事莫不起于州县，州县理则天下无不理”。因此，历代王朝对于知县的选拔与任用都极为重视。有清一代，清政府在知县的选拔与任用上既继承了前代选拔制度的优点，又有所创新，形成了自己的特色。
其一，清代知县多为正途出身，重视儒家伦理道德修养。清代任官制度以承袭明制为主，任官重正途。《清史稿·选举志》载：“定制，由科甲及恩、拔、副、岁、优贡生、荫生出身者，为正途，余为异途。”而科甲（进士、举人）入仕又远优于其他出身。清政府对知县的选拔与作用，亦是如此。知县多为“正途”出身，且有进士、举人身份者比例最高。除“正途”外，清代知县也有来源于“异途”者，主要是通过捐纳（捐得廪贡、增贡、附贡、贡生、廪监、增监、附监、监生等出身）、保举等途径入仕。据瞿同祖对乾隆十年（1745年）和道光三十年（1850年）的《缙绅全书》的考察发现，知县出身“正途”者，1745年的比例为74.4%，其中进士占44.6%，举人占22.3%；1850年的比例为69.5%，其中进士占34.7%，举人占26.2%；而1745年和1850年这两年通过捐纳等“异途”为知县者的比例仅分别为16.5%和19.4%。另以光绪十一年（1885年）《湖南通志》所载湖南 1644-1883年间3879名知县为例，除1446名知县出身没有记载外，进士、举人出身的知县分别为786名、1334名，占知县总数的比例分别为20.3%、34.4%，两项合计占54.7%。不过，清末异途出身者有所增加，其变化的原因有二：一是清后期因财政拮据，捐纳现象较为严重；二是晚清因军功保举而获官的人数大为增加。不过，尽管清末捐官风行，但知县中“异途”出身者仍未超过“正途”。知县正途出身，饱读诗书，熟悉儒家伦理教义等中国传统文化，有利于维护封建王朝统治。
其二，在任用上实行严格的回避制度与异地为官制度，以防贪污营私。回避制度是我国传统任官制度的重要特点，此制始于东汉，后为历代沿袭，至清已形成一种非常重要的人事管理制度，其目的是防止官员因某些关系徇情营私。清代回避制度主要有籍贯回避、亲属回避、师生回避。籍贯回避即一般文官不得在本省任官。康熙四十二年（1703年），清廷在规定地方官员必须“回避本省”的基础上，进一步规定任官在籍（原籍或寄籍）500里以内之州县也不得任职。任职地虽非本籍，若有五服内亲属迁至该地聚族而居业已成村，适为属下百姓，也应回避。亲属回避指的是，凡嫡亲祖孙、父子、伯叔兄弟不可在同一省为官，同族近支兄弟不得在一县为官。有外祖父外孙、舅甥、翁婿、郎舅姐妹夫、连襟、表兄弟、姑丈、姨丈、儿女亲家等外亲、姻亲关系者，在地方不得任为总督以下知县以上有上司下属关系的官职。师生回避只实行于地方官，地方督抚以下至知县，有师生关系者，不得任为上下级关系之官。如遇及，官小者或后到者回避，应回避而隐瞒的要处分。清代任官的回避制度，规则繁密，超过往代，在嘉道之前执行尤为严格，在防止官员利用亲缘、乡土、师生关系为亲戚、好友、学生营私舞弊方面，起到了重要作用。知县异地为官，客观上遏制了知县原来各种盘根错节的关系，既保护了知县行事的独立性，又减少了任官勾结营私的风险性。
其三，实行官缺制度，因缺授官，以控冗员冗吏。官缺，指的是政府机构中所设官位的性质类别及编制额数。清代官缺制度繁复，与知县有关的官缺制度亦然。清初沿袭明制，至雍正以后，始按州县所在位置、管辖面积、治理难易等因素将州县划分四等，以“冲（地理位置重要）、繁（政务纷繁）、疲（赋税多拖欠）、难（民俗刁悍、命盗案多）”四字标之。四字全占为最要缺，占三字者为要缺，占两字为中缺，只占一字或一字也不占的为简缺。个别县占字虽少，因考虑其他因素，也有属于要缺、最要缺的。清廷选用知县时，就根据这种官缺与所适者历官之资历、能力而因地授官，因才授职，以加强对重要州县的治理。知县的选任权虽然决定于吏部，但各地督抚也有一定的权力。某些属于最要缺、要缺的县如果缺出，可由督抚于本省已有一定任职年限且有经验阅历的对品官员题报调补，称“调授缺”。如知县由中、简缺之县对品调入要缺、最要缺之县，则调职不升官。若督抚直接升用应升应补属员出任要缺、最要缺，则可题报补授，称为“题授缺”。以省份而言，直隶、山东、江苏、江西、四川、陕西、甘肃、广东、湖北等省州县中的最要缺、要缺多定为调授缺，其中江苏、江西、四川甚至无题授缺；而山西、河南、安徽、湖南等省州县的最要缺、要缺多定为题授缺。题授缺的数量少于调授缺，如清末知县题授缺为94缺，而调授缺则达248个。在知县缺中，还有一种是通过“选授缺”而来。选授缺由吏部从备案的各种“选班”（包括除班、升班、补班等）中选授，有单月、双月选，故又称月选。是由吏部、都察院共同抽签选出，并派王大臣核实，有些甚至还要引见给皇帝面验。不过，由吏部等抽签选出的县官一般授予中缺、简缺。而要缺、紧要缺主要由督抚选授，在该省已任职一定年限有行政经历者充任，以利于地方治理。官缺制度既体现了中央集权和中央监督地方的特点，又体现了在中下级官吏选拔上权力分散、互相牵制的特点；在一定程度上可减少冗官冗吏，而且还可在一定层面上防止封疆大吏任人唯私、结势地方，以此维持大清王朝对地方稳定的统治。
其四，职前考核，掣签分配，异途试授，以求任官得人。清代候选知县需经吏部七项核查程序：一是别其流品，即出身要清白；二是观其身言，即身体健康，行为端正，言语清白；三是核其事故，即查看其以往的政绩以及是否有父母丧在身；四是论其资考，即查其俸期满否；五是定其期限，即查看其试用期以及是否赶上铨选规定的期限；六是密其回避；七是验其文凭（《清会典·吏部》卷十）。严密的任前稽考有利于选官得人。候选知县经过吏部这几关的考核后，才能参加单月选或双月选，然后由吏部抽签，选中者奉敕上任。抽签制有公平无私的一面，但也有可能出现人地不相宜的弊端。清政府还规定，凡正途出身授任知县的一般为实授，而异途充任知县的，则一般先试授，经过历练，称职者方可改为实授。清制明确规定：“汉官捐输者，试俸三年，试俸未满，不准升转。”异途试授，目的还是在于考察人选合适与否和锻炼其才能，应当说清政府强调正途、异途的区别选用，是有其合理性的一面的。
总体而言，清代对知县的选拔与任用是非常重视的，维持了统一的清王朝对地方长期的强有力统治及安全局面。只是清末，由于中央权力衰落，地方督抚坐大，才造成了“不守旧制”、擅用私人的局面。这也是清王朝最后分崩离析的重要原因之一。 |
发表于 2009-10-18 10:34:08
