最迟在明末就有了具体的河防失职官员处罚条例,崇祯年间的总河周鼎被流放,依据的就是“故决河条例”。[34]清代,对于失职官员的处罚进一步条例化。顺治初年工部颁发的《河工考成保固条例》明文规定了堤防的保修年限、责任定义,同时规定经管河道的同知、通判为直接责任人;分司道员、总河为主管责任人。如条例中规定:堤防一年内被冲决,管河同知、通判降三级调用;分司道员降一级调用;总河降一级,留任。异常水灾冲决,专修、督修官员停俸并修复。顺治十六年(1659年)条款增加了官员离职后,任职期间差错追诉条款等,后又不断完善。[35]# T2 s) o3 v! _8 b
' O# |1 m: b% {" k2 I! R+ i. u四、性质与历史评介
& }7 U7 D, B, p, s! V: p由上可见,明清两代的河防管理体系随着黄淮河患逐渐加剧的形势而不断完善,已经达到了相当完备的程度。从明初的河官因事而设,事完即撤,到成化年间总河的设置,再到清代河道总督成为定制,管理体系基本完善。河官体系中,大量武职的设置和士兵的参与使它具有准军事化的性质,在当时的情况下,这种体制有利于集中力量办大事,也确实对漕运畅通、堤防修复、抗洪抢险等起到了不少的积极作用。但是,我们也要看到,当时的河防管理系统是在封建社会人治体制下的一种管理体系,因此漏洞很大,隐患很多,出现了大量任人唯亲、损公肥私,欺上瞒下的丑恶现象,成为导致明代两代黄淮水患频仍的重要原因之一,其间,黄淮局势虽短时期内有过较好的情况,但总体而言一直在不断恶化就是明证。
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* I( w9 v4 m1 x% k, e- w( O% A清代中后期,河官已成为贪官污吏投机钻营的肥缺,同光间的薛福成《庸庵笔记》中甚至有“河工奢侈之风”的专篇记载。归纳起来,明清时期黄淮河防管理主要存在以下问题:! b2 {* I3 m- ?3 @
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第一,建制缺陷,任人唯亲。自明代总河初创到清代河道总督的设置,总河衙门一直没有额设官员,只有书吏办理文牍。表面上看这样精兵简政,有利于节约财政开支。实则,为处理具体事宜和大量杂务,总河往往大量招募幕友作为其助手。他们中不乏高水平的水利专门人才,如靳辅的幕友陈潢,为靳辅的治水成功作出了巨大的幕后贡献。但就整体情况来看,大多数幕友、亲信在河务上并不熟稔,反而在媚上欺下、大捞钱财上却是行家里手。由于幕友不是政府官吏,不受考绩等制度的约束,因而在行私受贿、贪污勒索时有恃无恐,肆无忌惮。总河凭私人关系任用幕友,是明清尤其是清代河务败坏的重要原因之一。
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第二,素质低下,贪污盛行。清代官员可以花钱捐纳,河官亦不例外,这些官员素质低劣,上任后既不熟悉河务,也不关心民生,只以捞钱为己任,上下官吏串通舞弊,成为风气。清代谚语有云“文官吃草,武官吃土”,指的就是文官在其主管的工程物料的购买中贪污克扣的行径;武官则通过筑堤、挑河等施工过程中虚报土方等作弊捞钱。河官中的文武官僚通过这些手段来达到损公肥私的目的。有清一代,这种现象达到惊人的情况,同治间河官王权斋说:“一切公用,十之三二可以保安澜,十用四三足以书上考矣。”也就是说公款十之四三用于河防的官员在政绩考核时已经可以评为上等了。[36]
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第三,思想停滞,墨守成规。明清两代,学界八股盛行,尚圣人之言,鲜个人创新,知识分子言必谈经义,河防官员也难以脱俗,治水治河难以充分发挥其主观能动性,基本上是谨守章程,不求有功,但求无过。加之本时期皇权高度集中,皇帝乾纲独揽,政务、河务均由皇帝最后决断,稍有不慎,即遭杀身之祸,君臣之间互有猜忌,不少皇帝对河官又多重法惩下,即使治河之术能如潘季驯、靳辅之辈,其宦海人生也是几多起落,坎坷异常,所以河官都事事秉承上级,有错误可以推托责任,河道总督则上推皇帝。皇帝如乾隆则投其自矜才智之好,一阵瞎指挥。这些情况在乾隆中期以后愈发突出,结果是花钱愈多,扰民愈甚而河患也随之愈来愈烈,成为河患治理中不可救药的大问题。此种状况使得明清时期治河思想难有突破,治河技术停滞不前,黄淮河事也日渐糜烂。
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* 本文为江苏省高校哲学社会科学重点研究基地重大项目“苏北农业发展与农业灾害史研究”(编号:苏教社政[2010]2号)阶段性成果; 南京农业大学—中国农业大学青年教师开放科研基金项目“明清时期黄淮海流域水患与生态、社会关系研究”(编号:Y200883)阶段性成果。, s6 _3 ]& s/ I
/ v. g @! N n% N1 I8 E[①]周魁一等:《 二十五史河渠志注释》,中国书店1990年版,第321页。0 W. D& G/ \$ O$ J$ n8 S* a9 _" ?
3 i" w, x" O9 b$ k$ S$ B4 b4 Y[②] 周魁一等:《 二十五史河渠志注释》,第329页。& {, C) K3 ?* t: C( u
6 o4 E7 Z0 ~" P6 [& u1 k[③]潘季驯:《河防一览》,水利珍本丛书本1936年版。6 g" X# J( D9 `3 v/ v, I* j" b+ d
% {1 _# J' \4 R" v) `, V[④]张廷玉《明史》卷83《河渠一》: w$ _, u# D# t
; z) I5 {8 j( J( H[⑤] 刘子扬:《清代地方官制考》第5章第30节《管理河务之地方管制》,紫禁城出版社1988年版。6 \2 n6 F/ K9 K4 H# C( A# y3 q1 \
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[⑥]《孝宗实录》卷105,四库全书本。 F0 U5 P1 r; o; C
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[⑦]张廷玉:《明史》卷83《河渠一》。
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[⑧] 康基田:《河渠纪闻》卷133 C" B+ r% N& d/ |
) v' ]' S" l% L9 Q$ T[⑨]刘子扬:《清代地方管制考》,第405页。9 t1 L3 ^5 I' n9 m( n3 R4 M
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[⑩] 引自武同举《再续行水金鉴》卷160《豫河志》卷12“工程下之三”
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( P* [9 f2 C7 c) S. {[11]靳辅:《治河方略》卷2。
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[12]周魁一等:《 二十五史河渠志注释》,第381页。* p4 h) v" N1 k
# I$ w- {) _! _( K[13] 王庆云:《石渠余纪·纪河夫河兵》卷1
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0 h4 [$ Y" j/ F' M5 W[14] 武同举:《再续行水金鉴》卷149。3 W1 h6 p1 z n, o
- {# {. N. D. g) o$ M; m[15]魏源:《魏源集》,中华书局1976年版,第365-367页。
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[16] 《南河成案》卷9,转引自颜元亮《清代黄河的管理》,《水利史研究室五十周年学术论文集》。
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[17]傅泽洪:《行水金鉴》卷173。6 F/ z8 E) s! z
/ s5 n2 P. s- T+ e g[18] 武同举:《再续行水金鉴》卷149。3 D" E4 m. u( C' a$ }' M
8 ^$ S" N- G- X[19]周魁一等:《 二十五史河渠志注释》,第452页。; W* i+ E {. z6 |
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[20]王庆云:《石渠余纪·纪河夫河兵》卷1! }5 c' ^7 ^4 U3 q* L
3 l! ]! Z5 s/ | b' y# ~4 N[21]周魁一等:《 二十五史河渠志注释》,第320页。, P Z: g# m: E H! q2 S# F) M
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[22]刘天和:《问水集》卷1
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) n% U1 h( [& J* ?5 W[23] 吕坤:《救命书》卷上2 n" X7 J% q1 e4 W \- Z
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[24] 潘季驯:《河防一览》卷12。% A( o. A9 @. S. ~6 X' o
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[25]水利部黄河水利委员会:《黄河水利史述要》,水利出版社1982年版,第341页。
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[26]鄂尔泰:《授时通考》,中华书局1956年版,第319页。
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[27]周魁一等:《 二十五史河渠志注释》,第339页。3 {1 E7 w5 O6 j
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[28]周魁一等:《 二十五史河渠志注释》,第504页。) G( A8 O. T" J# d( `
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[29]周魁一等:《 二十五史河渠志注释》,第324页。; h/ P v. M3 r' @$ `3 d/ F
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[30]周魁一等:《 二十五史河渠志注释》,第425页。) G$ T* V& {2 s" \
c7 z8 L6 K* o* N1 l7 f* q1 n[31]周魁一等:《 二十五史河渠志注释》,第354页。
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[32]武同举:《再续行水金鉴》卷54。! ~/ w: P' Q4 }+ ]; A
6 ?: I4 n% m5 m, ][33]参见周魁一等《二十五史河渠志注释》,《明史·河渠志一》。
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5 E& j: z0 r! G" l; D. t+ w" v" L[34]参见周魁一等《二十五史河渠志注释》,《明史·河渠志一》。
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( @# u' H h. d( ?5 v0 Y[35]周魁一:《中国科学技术史•水利卷》,科学出版社2002年版,第426页。
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% {' O# |5 e- f, T9 I! G: t[36]黄钧宰:《金壶浪墨》卷1,江苏广陵古籍刻印社本,第7页。 |