民国时期的平民住宅及其制度创建

国学 · 发表于 2010-11-24 20:40:27

民国时期的平民住宅及其制度创建

——以北平为中心的研究

唐博

《近代史研究》201004

内容提要民国时期，南京、汉口、北平等城市为缓解低收入市民居住困难，由政府出资，选定地块，兴建租金低廉的平民住宅。这是国民政府寻求解决城市住房短缺、房价过高难题的一种带有社会救济性质的尝试，其中不乏有价值的思路和见解。特别是北平市还制订了有关平民住宅的地方法规，设置专门机构，实现了政府对廉租住房在分配、使用、修缮、征收租金、维持秩序等方面的有效监管。然而，由于政府财力所限，平民住宅出现供应严重不足、居住资格监管不力、居住环境恶劣和物业管理滞后等问题，其建设没能坚持和扩大，其制度也逐渐形同虚设。
关键词民国北平平民住宅制度创建

20世纪以来，随着城市化进程的不断加快，人口大量集中，城市住房的结构性短缺日益成为严重的社会问题。在房屋价格稳步上涨，严重脱离大批低收人群体购买力水平的状况下，“看得见的手”发挥应有的调节作用，确保居者有其屋，就显得很有必要。30年代在南京、汉口以及北平推出的一批平民住宅，就是当时国民政府寻求解决城市住房短缺、房价过高难题的一种带有社会救济性质的尝试。这一问题尚未受到学界关注，而无论从社会保障史的角度探讨，还是从近代地方史的角度研究，都具有一定的学术价值和研究意义。三个城市的平民住宅实践，又以北平最有特色。

一、北平的范本：平民住宅的理念及其在南京、汉口的实践

“平民住宅”(亦称“贫民住宅”)理念的出现，不迟于20世纪20年代初。一战给法国、德国、英国等国带来了毁灭性的破坏，大批居民失去家园，无力重建。在美国巨额贷款的援助下，这些欧洲国家的政府出资兴建了一大批质量不高，但足以帮助无家可归者度过难关的住宅。
这种住宅的特点是：由政府直接投资或主持融资，使用政府控制的国有土地，建设中低档次、中小套型的住宅，其使用者被限定为无家可归的低收入阶层；或由政府对在私有土地上重建房屋的居住者给予一定资金补贴。如果产权由政府掌握，则居住者只享有使用权，不能买卖或转租、分租。居住者向政府缴纳低于市价的租金；如果产权由政府向居住者出售，则售价低于市价，并在转让等方面受到某些限制。乎民住宅在解决战后各国“房荒”危机的进程中确实发挥了积极作用。
20世纪以来，特别是二三十年代，随着中国城市化进程的加快，大城市的人口聚合效应凸显。①由于城区面积的扩张速度远远落后于人口增速，居住用地的紧张和住房供应的短缺越发突出。相应地，地价总水平呈上涨趋势，从而带来住房交易价格的上涨。无力支付高昂房租的低收入者，为了满足基本的居住需求，只有增加居住密度，降低居住舒适度。“一座旧式平房，常常住上五六家以致十几家。一幢一楼一底的房子，也常常要住上三四家”②，这一状况司空见惯。改善居住条件对于大多数市民而言变得遥遥无期。更重要的是，由于加租而引发的房东、房客冲突有增无减，甚至酿成游行示威，对国民政府在大城市的统治造成不良影响。住房短缺和房价高涨，已经成为各大城市面临的严峻社会问题。
为此，20世纪30年代中国地政学院的学者在进行社会调查的过程中，提出了向一战之后的西方国家学习、由官方直接投资、建设平民住宅的建议。
平民住宅的兴建，最早是从南京市政当局整顿市容开始的。南京城区有数以万计的棚户住宅，环境恶劣，“有碍观瞻、有碍卫生、有碍消防、有碍治安”。1934年，南京市政当局推行棚户住宅改善运动，即由政府出资，划拨近郊土地，补贴棚户重建新房。此外，政府还投资兴建平民住宅，“平价出租，以便部分财力较为充裕之棚户，迁移租住”。1935--1936年，南京市政当局斥资十余万元，在中山门外、和平门外、武定门外、止马营和七里街等地共兴建790所平民住宅，以无房的劳工等低收入者为承租对象，月租金从1元到2，6元不等，租价低于南京的普通住宅。其中，止马营和七里街的平民住宅房屋质量略好，“每户有正屋二间，檐高二公尺四，两端用十寸砖墙双面粉饰，分户及前后墙皆用五吋砖墙，杉木隔间板，全部青砖平铺地面，杉木柱帖，杉木桁条及格椽，木格窗，加板木松门。屋面用芦席青洋瓦铺盖。普通约十户连成一列，行列之间有宽约三四公尺的甬道。水井、厕所、垃圾箱等公共卫生设备，亦相当完全。”③这样不仅保证了住宅的采光、取暖、汲水，而且以甬道拉开房屋间距，减少相互干扰和病菌传染。
与南京如出一辙，汉口也有数以万计的棚户居民。特别是1931年长江洪灾后，许多灾民也挤入棚户行列。至30年代中叶，汉口的棚户住宅共有12746所，17865户。尽管1930—1935年间汉口的人口增长率远低于南京，但同样住房供应奇缺，房地价格攀升，居住非常拥挤。二房东任意分隔房间、擅自分租的现象屡禁不止。棚户居民无力负担普通住宅的房租，只能临时搭建棚屋暂住。汉口市政府兴建平民住宅的初衷，是要解决这批人的居住问题。至1935年，汉口市政府共兴建了800栋平民住宅，每栋月租1，2元。④
时人认为，“政府对平民住宅的建筑，仍应不断进行”。“政府建平民住宅，仅是一种社会救济事业，不能与公用事业相提并论，更无所谓投资。”因此建议“废除(平民住宅)房租，每月仅使住民
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①拿1935年与1930年相比，上海人口净增17，6％，北平净增13，9％，广州净增32，2％，南京净增75，6％。青岛净增39，1％，杭州净增13，6％。即便是遭遇1931年长江水灾荼毒的汉口，五年间也净增6，8％。参见陈岳麟《南京市之住宅问题》，第7页，萧铮主编：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》(91)，台北，成丈出版社、美国中文资料中心联合影印，1977午版。
②陈岳麟：《南京市之住宅问题》，第10页，《民国二十年代中国大陆土地问题资料》(91)。
③陈岳麟：《南京市之住宅问题》，第83—84页，《民国二十年代中国大陆土地问题贵料》(91)。原文“寸”、“吋”混用，因无法断定是否有误及误在何处，兹保留原文。
④鲍家驹：《汉口市住宅问题》，第57页，《民国二十年代中国大陆土地问题资料》(95)，台北，成文出版社、荚国中文资料中心联合影印，1977年版。汉口的平民住宅没有通电，只能使用煤油灯照明，其他配套设施也相对落后。

缴纳极少数之维持费，以作管理费”，进一步减轻居住者的经济负担。①此外，认为平民住宅不该在远郊兴建，最好选址在商业区附近，以避免因选址过远而造成政府疏于管理、平民住宅最终沦为贫民窟。
上述实践和建议，对于北平兴建和管理平民住宅，无疑具有重要的借鉴意义。

二、天桥平民住宅的营建

1937年的北平，煤价、粮价暴涨，多年来稳中回落的物价总水平开始飙升。战争的阴云从两年前的华北事变起，就笼罩在这座古城上空。北平的第一个平民住宅就诞生在这样的政治背景下。
北平不是工业城市，没有大规模的机器工厂。“根据调查结果，每个工厂的工人数目，没有超过二百五十个的。”②这个城市的经济增长主要依靠庞大的消费需求拉动。随着首都地位的丧失，社会需求锐减，北平经济一落千丈。以商铺为例，1928年9—10月，北平共有纳捐商铺31252家，1929年各月平均仅剩30880家，1930年各月平均30109家，1931年上半年各月平均29413家，数量逐年递减；1931年6月的纳捐商铺，每月营业流水超过20万元的仅1家，而月营业流水在80—l50元之间的有7398家，全市商铺平均每家月营业流水仅191元。仅1928年6月至1929年6月，在各个商铺工作的91476人中，就有29902人失业，行业失业率达32％。以地毯业为例，据河北省工商厅视察员调查报告，北平地毯业职工原有3000人左右，1929年降至800人。③以税收为例，崇文门税关1926年收入达300万元，1929年只剩170万元。④
城市政治地位的降低，导致城市货币流通量锐减；严重的通货紧缩形势，导致消费低迷。正所谓“黄包车比坐车人多，车夫比车多”⑤。加之日军逐渐形成对北平的战略包围，北平的城市发展越发不利。显然，所有人都相信，北平的住房投资回报率不可能高。于是，北平多年来稳步上涨的房地价格陷于低迷，北平甚至成为20世纪30年代前期中国居住成本最低的大城市。东北难民的大量涌人，只能增加城市居住人口，却不能拉动住房消费。“房荒”问题一直困扰着低收入阶层。虽然房租很低，但低收入者依旧租不起、住不起，遑论购置住宅。居住条件恶劣的棚户区在城内随处可见，不少难民甚至只能到粥厂、暖厂寻求吃饭、暂住。据统计，北平贫民数量众多，“实为社会病态之总源”。“公安局所调查全市贫民占全人口12，1％，每八人约有贫民一人……外一区贫民最少，占全人口3％；内四区贫民最多，占全人口22，7％。”“全市贫民168000人，公私救济院所收容者约有7000人。”⑥
平民住宅在南京、汉口的兴建，给北平提供了缓解居住困难的政策范本。北平各界，特别是知识界深受影响，大力呼吁建设平民住宅。尽管早在1933年12月，市政府在社会局公布的“新北平建设计划”中，就明确提出“按现代市之组织，有建筑平民住所之规定。本市既将指定为模范市，自
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①鲍家驹：《汉口市住宅问题》，第57页，《民国二十年代中国大陆土地问题资料》(95)。
②魏树东：《北平市之地价、地租、房租与税收》，第67页，《民国二十年代中国大陆土地问题资料》(77)，台北，成文出版社、美国中文资料中心联合影印，1977午版。
③魏树东：《北平市之地价、地租、房租与税收》。第67页，《民国二十年代中国大陆土地问题资料》(77)。
④李鸿毅：《北平市财政局实习总报告》，第22页，《民国二十年代中国大陆土地问题资料》(186)。台北，成文出版社、美国中文资料中心联合影印，1977年版。
⑤魏树东：《北平市之地价、地租、房租与税收》，第76页，《民国二十年代中国大陆土地问题资料》(77)。
⑥车鸿毅：《北平市财政局实习总报告》，第18—19页，见《民国二十年代中国大陆土地问题资料》(186)。

应从速筹建平民住所若干处”①，但由于“华北事变”以来，北平政治形势紧张，当局无暇旁顾，兴建平民住宅的工作一再推迟。
1936年10月，冀察政务委员会委员长宋哲元以冀察绥靖公署的名义，拨专款3万元，要求北平市市长秦德纯“选择相当地点，建设平民住宅，俾贫苦无依者，得免流离失所，而便栖止”②。“按照筹定款数，详细规划，拟具计划图说，从速呈报来署。”北平市政府立即奉命展开筹建。③
市工务局参照南京等地的平民住宅建筑图纸和说明资料，并根据与社会局、财政局选定的天桥南大街忠恕里迤南空地(约22，3亩)的地块特征，进行测绘、制图和预算。12月底，提出在该地块修建150间住房及配套房屋的方案。经宋哲元审阅修改，工务局扩大了单间居住面积，总建筑规模调整为130间，预算总额29959，02元。1937年2月2日，工务局、财政局、社会局将新方案的工程图纸会呈市政府，后者随即转呈绥靖公署批准。
与此同时，忠恕里迤南地块的地基已大体填平，开始工程招标。4月7日，在绥靖公署和市政府派员全程监督下，招标会议举行。根据在完全按照既定图纸设计、建材标准和规定工期的前提下，建筑费出价低者中标的原则，西安门外大街的兴华木厂中标，总价为26988元，比工务局的预算总额少2971，02元。工务局临时决定用这笔结余款项增建10间住房、2间厕所和两段院墙。根据双方随后达成的合同，全部工款共计29064元，需建住房140间，厕所28间以及院墙、街门等工程。住房为简板瓦顶、硬山搁檩、灰仰棚、焦碴地，厕所为灰顶平房。全部住房分为14排，北面8排，南面6排。每排末端有2个厕所。工期为90天。由木厂工头刘廷荣监督运料。④
工程分为两部分。第一步是用汽碾将虚土压实，确保地基平坦坚固。第二步是建房工程，共分5期。6月30日，工务局派员调查，全部工程已完成80％，已用工料总价29064元，垫土工价462元，监工员车饭费90元，比照宋哲元拨付的3万元工款，尚余384元。经工务局与兴华木厂协商，又用该余款增建了部分设施：住房后檐窗每窗加安玻璃四块，添五英寸挂钩两个；院内添墁尺二方砖甬路一膛，有门口处各加做丁字甬路一段；北八排房最北一排及南六排房最北一排后檐窗户口添做铁栏杆，每窗用三分圆铁棍八根及木框一具。这些配套设施的建筑费，兴华木厂报价448元。⑤此提议7月6日报北平市政府，并于7天后获准照办。根据工务局和兴华木厂签订的补充合同，这些配套设施的建筑费，在压低报价的前提下，由工程余款支付。7月24日，兴华木厂呈报房屋建筑及配套设施工程完竣。整个工程历时83天，比原计划提早一周结束，共计耗资29954，1元，没有超出3万元的拨款上限(平均每间住房的资金投入约为214元)。⑥
平民住宅的兴建，在北平为首创，市内各大报纸非常关注。《世界日报》报道，“该房建于天桥德树里临时商场南，一顺北房十四层(排)……四壁方砖对缝，一律灰色，齐整异常。两层中间各建前后门，拟漆以绿色，中为土地院落。在此十四层中有成单间者六层，一起双间者五层，一连三间者
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①《建设“新北平”：蔡元拟定计划》，1933年12月4日《北平晨报》，第6版。
②《宋嘉惠贫民，拨款建平民住宅，秦德纯令工务局迅拟计划》，1936年10月25日《北平晨报》，第6版。
③《北平市工务局关于遵府令择勘在天桥南大街忠恕里迤南建筑平民住宅和报送招商、开标结果、工程预算图说等的呈，及市政府的训令、指令等》(1936年10月--1937午4月)，北京市档案馆藏(本文所引档案皆出自北京市档案馆，以下不再标注藏处)，北平市工务局档，J017／001／01353。
④《警察局关于建天桥莱市场、天坛根预备建平民住宅的训令》(1937年4—5月)，北平市警察局档，Jl84／002／02244。
⑤《北平市工务局关于修造平民住宅由兴华木厂承办需工料款、验收等的呈及市政府的指令》(1937年6—8月)，北平市工务局档，J017／00I／01490。
⑥《北平市工务局报送修建平民住宅工款支出预算书表(附平面图)和平民住宅受理规則与社会局的会呈，及市公署的指令等》(1937年10月)，北平市工务局档，J017／00I／01656。

三层，每层皆以十间计。每间十尺见方，房顶及四壁皆以白灰砌成，屋门窗棂及门拟涂以白漆，但屋外则欲涂红漆，每房间中欲各建一砖坑。每间欲求地基坚固起见，故拟以洋灰铺筑，每间后壁有一方窗，空气流通，光线充足。”①显然，其建筑格局一反四合院的围合型、内敛型风格，而采用排列型、开放型风格，这一方面提高了用地效率、便利了采光通风，但另一方面也削弱了房屋的私密性。
就在天桥平民住宅竣工前，卢沟桥事变发生，市政府忙于战事，无暇旁顾，直至8月9日，才签发《市政府元字第88号指令》，批准工务局进行竣工验收，并拨付余款。14天后，以张自忠名义签发的《市政府元字第210号指令》送达工务局，这份指令明确写道：“经派查，应准验收，除令社会局接管外，仰即知照。”②这份指令不仅是20世纪30年代北平市政府关于建设平民住宅的最后一份文件，而且可能是张自忠以代理市长名义签发的最后一份文件。③
1937年8月30日，工务局正式将天桥平民住宅移交社会局接收管理。10月，《北平市平民住宅管理规则》和《北平市平民住宅征租办法》出台。这是国内各大城市首次对平民住宅进行立法管理。其每间0，6元的月租金④，低于同期忠恕里地区的房租价格⑤。然而，此时此刻，北平已经沦陷。

三、东直门平民住宅的营建

日伪时期，北平地方当局也曾进行过营建平民住宅的尝试。
1942年，日伪当局在内三区东直门北城根，俄国教堂以南、马杓胡同以西划出1798平方米的地块，由日籍工程师名仓茂夫主持设计，新建第二平民住宅区，并将天桥平民住宅命名为第一平民住宅区。东直门平民住宅占地11，13亩，规划设计240间，分为16组。其中第一期共设计住房78间，厕所12间，总建筑面积1008平方米，包括居室873，6平方米，厕所共134，4平方米。所有住宅、厕所皆为平房，层高3，3米，从地面到屋顶高4，7米。地基用1：3的灰土铺就，外墙为整砖和碎砖，屋脊为灰顶，房架为中式构造，外部涂饰为整砖构缝、碎砖抹灰。另辟两条道路(东西向宽7米，南北向宽5米)。工程总造价6万元，平均每间住房的资金投入约为770元。⑥
东直门平民住宅依然采取招标方式选拔承建商，其选拔标准同样是工款价低者胜出。6月13日上午11时进行的第一轮竞价，没有一家参与竞标的企业出价在6万元以下。下午3时进行的第二轮竞价，森崎繁雄工务所出价5，84万元，凭此最低竞价而获得承建资格。6月26日，“北京特别市”工务局与森崎繁雄工务所签署工程合同。⑦到1943年2月，工程累计完成180间住房及配套
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①《贫民住宅下月竣工，房屋建筑颇合卫生》，1937年6月18日《世界日报》，第5版。
②《北平市工务局关于修造平民住宅由兴华木厂承办需工料款、验收等的呈及市政府的指令》(1937年6—8月)，北平市工务局档，J017／00I／01490。
③孙洪权、刘苏：《宋哲元张自忠留下的平民住宅》，《北京档案史料》1995年第1期，第78页。
④《北平市工务局报送修建平民住宅工款支出预算书表(附平面图)和平民住宅受理规則与社会局的会呈，及市公署的指令等》(1937年10月)，北平市工务局档，J017／001／01656。
⑤根据北平市警察局外五分局下等房租调查表，1936年忠恕里二横巷15号、18号皆为灰房，其租户潘焕章和董怀亭每月缴纳的房租分别是0，8元和0，6元。参见《外五分局关于房租调查表》(1947年1月)，北平市警察局档，J184／002／31225。
⑥《北京特别市工务局技士名仓茂夫绘制的平民住宅建筑设计图、做法说明书及工程呈报单》(1942年5—6月)，北平市工务局档，J017／00I／02601。
⑦《北京特别市工务局关于修建平民住宅的呈(附设计图)及市公署的训令、指令等》(1942年5—12月)，北平市工务局档， J017／001／02646。

厕所和便道的建设。累计支出款项12万元。①

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较之天桥平民住宅，东直门平民住宅居住密度大。由于每组房屋都是门脸相对，采光、通风皆受影响。此外，东直门平民住宅建筑质量不佳。在第二轮竞标中胜出的森崎繁雄工务所，在第一轮竞标中出价并非参标企业最低。为获承建资格，该企业在第二轮投标中不惜压低报价，而在其后的建筑过程中偷工减料。二期工程的90间房屋耗资同为约6万元，其建筑质量与一期相仿。因此，东直门平民住宅落成不到半年，即出现房屋“渗漏甚多”的情况。“渗漏房屋第一巷一号至三号计南北屋顶渗漏共二十四间……第二巷由一号至十号计南北房顶裂小缝，渗漏共四十八间。内中有院内平地塌陷成坑三四处，屋内沉陷地面一处，其余各院山墙后檐墙裂缝以及墙角地基塌沉亦有三四处。”其渗漏塌陷的原因为“盖房取土及原油坑洼垫平未能轧实，经雨水冲刷所致”。②森崎繁雄工务所在合同中承诺保固三年，墨迹未干，纰漏频出，且根本不愿出资修理。直至1947年秋，国民政府北平市政当局才组织招标，批准永懋营造厂承担维修工作。此时，由于法币持续贬值，永懋营造厂的最低报价，已高达476，37万元。③相比之下，天桥平民住宅历经70年风雨沧桑，如今依然保存完好，只有北八排的最后两排，在1958年北京自然博物馆建馆时被拆除。

四、北平平民住宅的制度创建

与南京、汉口相比，同为廉租住房的北平平民住宅，其最大进步，在于有关法规的订立和专门机构的设置，实现了政府在分配、使用、修缮、征租、维持秩序等方面的有效监管。
第一，有法可依，专人管理。1937年10月和次年8月24日，伪北平市社会局先后两次颁布《北平市平民住宅管理规则》。天桥平民住宅由社会局委派专人作为管理员，并支给薪俸。管理员主要负责“招租、收租及维持秩序、清洁等事项”，并承担清查住户姓名、人口、籍贯、年岁、职业及承租、退租日期等工作。规则要求管理员“应照社会局规定之数”代收房租，“不得随意增减”，协助警察弹压处理住户“口角斗争纠纷事项”，“对于住户职业应随时考查，如有不操正当营业者应随时报告警察取缔”。④东直门平民住宅落成后，也安排了一名管理员担负同样的任务。在此前后，社会
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①《北京特别市工务局报进修建东直门平民住宅用款支出计算书等的呈以及市公署的指令等》(1943年1—9月)，北平市工务局档，JOl7／001／02725。
②《北京特别市工务局报送修建东直门平民住宅用款支出计算书等的呈以及市公署的指令等》(1943年1—9月)。北平市工务局档。J017／001／02725。
③《北平市第一平民住宅租户张辅臣等呈请按照合法规定从新订房租的呈及市政府的指令》(1947--1949年)，北平市社会局档，J013／001／00746。
④《北平市工务局报送修建平民住宅工款支出预算书表(附平面图)和平民住宅受理规則与社会局的会呈，及市公署的指令等》(1937年10月)，北平市工务局档，J017／00I／01656。

局设立平民住宅事务所，统筹平民住宅事宜。1946年10月，北平市市长熊斌签发命令，修订《北平市平民住宅管理规则》，分别设立第一平民住宅事务所、第二平民住宅事务所，分别管理天桥平民住宅和东直门平民住宅的有关事务。
第二，明确规定承租人义务。1946年版的《北平市平民住宅管理规则》提到了承租人的十项义务：(1)必须订立租约，觅取殷实铺保，经管理员对保后方准迁入；(2)每间须居住二口以上，更不得有包租等情事；(3)房租按月计算，先行支付，如有拖欠，由铺保负责，欠租达三个月以上者，即行终止租约，勒令迁移；(4)不得从事窝娼、聚赌、吸毒及其他不法行为；(5)不得私存违禁物品；(6)如有迁移，应先期报所，不得私相受授，顶名代替；(7)保护公物，损坏赔偿；(8)注意烟火，以防火灾；(9)房屋如有简易修理之处，由承租人自行负责；(10)注意清洁卫生，遇到疫情须立即报告。①
第三，禁止包租、转租和租金外的费用摊派。1937年10月，伪社会局颁布《北平市平民住宅征租办法》。除规定房租每月每间0，6元之外，还提到“住户承租房屋应由各户分别承租，不得有包租情事”；“本宅房租应于每月起租日缴清，不得拖欠，如有拖欠，由铺保负责偿还”；“租户缴租后管理员应随时填给收据”；“租户每月除缴纳房租、房捐外，并无其他担负，管理员不得巧立名目，向住户有所勒索”。②从立法上堵死了“二房东”包租、转租以及管理员乱摊派的可能性。兹以“白奎文事件”为例。外五区警察白奎文，承租天桥平民住宅房屋一间。1941年1月1日，他向平民住宅事务所告知：“拟请假三个月回家，由刘子真暂行寄居。”管理员陈椿源要其提供足以说明其请假回家属实的材料和证人，以便在社会局备案。白奎文先是愿意提供，继而“复称无证明人，勒请准刘姓暂居”。陈椿源据此认定，“白奎文所请显系有转租情事，与本所管理规则不合”，便未予许可。不料白奎文“竟恣意诟骂……仍擅自准该刘姓迁入”。陈椿源遂向社会局呈文，要求“照章取消其租户权”，“请求外五区(警察)分局协助饬其迁出”。社会局批准了该呈文，最终迫使白交出房屋，并剥夺了其承租平民住宅的资格。③由于执法严格，平民住宅投入使用的最初几年，“二房东”转租、包租以及管理员乱摊派的现象较少。
《北平市平民住宅征租办法》规定，“住户承租房屋应填具承租书并觅妥实铺保，加盖图章，由管理员负责核对保存”④。承租书格式如下：

具承租书人×××今愿遵照《北平市平民住宅管理规则》，承租贫民住宅第×号房×间，每月于起租日缴清房租。如有拖欠情事，由铺保负责偿还。所具是实，遵请查照。

承租人签名盖章
年岁
籍贯
职业
铺保水印
住址
民国二十六年×月×日
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①《北平市政府关于实行平民住宅管理规则的令》(1946年5月)，北平市警察局档，Jl81／016／00294。
②《北平市工务局报送修建平民住宅工款支出预算书表(附平面图)和平民住宅受理规則与社会局的会呈，及市公署的指令等》(1937年10月)，北平市工务局档，J017／001／01656。
③《社会局平民住宅事务所关于居住警士白奎文不遵管理规則，请勒令其迁出的呈，及社会局的指令》(1941年1月至1942午3月)，北平市社会局档。J002／001／00290。
④《北平市工务局报送修建平民住宅工款支出预算书表(附平面图)和平民住宅受理规則与社会局的会呈，及市公署的指令等》(1937年10月)，北平市工务局档，J017／001／01656。

显然，北平平民住宅在租价制订、征租流程、日常管理、治安维持等方面，较之南京、汉口的平民住宅，更加规范清晰，迈出了制度创建的重要一步，具有示范意义。

国学 · 发表于 2010-11-24 20:40:47

五、北平平民住宅的问题和弊病

20世纪30年代国民政府兴建南京、汉口平民住宅的初衷，是借此将居住在市区的棚户居民迁往郊区，便于改善市容。北平平民住宅的兴建，则带有一些慈善救济的公益性质。尽管北平平民住宅缓解了部分低收人者的居住难题，北平市政当局还制订了较为完整的制度、法规来加以管理，但平民住宅建设和管理中仍存在不少弊病，这不仅使平民住宅的兴建难以为继，而且其管理制度难以持久，保障效果微乎其微。其问题和弊病主要反映在四个方面。
其一，供需矛盾。
北平天桥平民住宅仅140间，东直门平民住宅仅240间，数量稀少，远远不能满足大批低收入者对廉价住房的旺盛需求。1939年l0月29日，租客刘玉麟、张道兴、高德富、纪聘臣、高有、生寿山等六人联名致信市长，称“房东已将本院住房全部卖出，限住四月，按期迁移”，六人四处觅房不得，迁移之期将至，“自应如期腾房，又无栖身之舍”。由于六人“均系贫苦之辈”，“衣不遮体，食难充饥，收入极微。要经介绍赁房，每间租价须在四元，介绍费亦须四元，如此重担，民等生活前途亦不堪设想。现下正在危急时刻，毫无办法。”希望市长“俯体民艰，恩予设法维持，民等得有安身之所，而免转展[辗转]沟壑”。市政府曾表示“径向该市民等接洽需房数目，并尽量设法”。但天桥平民住宅事务所给出的答复却是“所有房屋早经扫数租出，并按月缴租，并造册具报在案。该民等既属需房孔殷，本所本月份房屋住户已满”。只能“安慰该民等，遇有迁移租户空房时，尽先通知该刘玉麟等迁入居住”。①
国民政府用在市政建设上的经费开支本来就极其有限。1937年北平市政府的市政预算中，根本没有天桥平民住宅一项，其建筑费是从宋哲元的军费中划拨的。因此，北平与南京、汉口一样，其平民住宅的建筑数量稀少，其社会救济功能仅具示范意义。
其二，居住资格。
平民住宅，顾名思义，只能由平民(中低收入者)居住。因此，居住资格的限制性规定，是平民住宅名副其实的关键要素。
然而，1937年和1938年两次颁行的《北平市平民住宅管理规则》并未提到平民住宅的承租人资格问题。1946年5月颁布的北平市11730号政府令(即新版《北平市平民住宅管理规则》)，也只是模糊地提到，“本所房屋之承租人以平民为限”②。对于“平民”身份的认可，既没有收入标准，也没有财产标准；多少人口可以租一间，多少人口可以租二间，没有明确的说法；申请承租的程序也没有明文规定。北平平民住宅在立法和管理上显然存在严重疏漏。
据1939年11月平民住宅事务所的住户清册可知，天桥平民住宅135间房屋人住租客65户，281人。以户主职业考察，包括警察、小生意者、店铺雇员、乐队雇员、电车公司雇员和古玩业从业人员等。虽然不能就此判定上述65户全为低收入者，但至少可以肯定，承租人中确无诸如官员、大
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①《社会局关于市民刘玉麟等六人要求给市长的呈文及解决住房问题的呈、平民住宅事务所民国二十八年十一月份承租房屋各项清册》(1939年11月)，北平市社会局档，J002／007／00249。
②《北平市政府关于实行平民住宅管理规則的令》(1946年5月)，北平市警察局档，Jl81／016／00294。

学教师、银行家等中高收入者。毕竟，由于平民住宅属于公产，其提供方式为低价租赁，并不允许包租、转租，且居住拥挤、租赁手续较为严格，因而不可能用于投资。
居住资格的模糊性，致使20世纪40年代以后平民住宅的日常管理秩序日趋混乱，社会救济功能大打折扣。这主要体现在三方面。
一是擅自改变用途，长期占用房屋。
据1947年4月10日的一份呈文称：“本住宅区住户并非全系赤贫，应婉为劝导移出，并限制一户占用多数房间……(然而)其储存食粮者据称：‘并非囤积，实系代乡间粮贩看管，谋取蝇头微利，以补生活而已。’”“占用多数房间之住户声称：‘所报户口虽为一户，但均人口众多，核与管理规则第四条每间须住二口以上尚属相符。’”“其非贫苦住户劝其移出一节，经彼等陈诉：‘虽非赤贫，而均系天桥小商或系警士居住，七七以后此房曾由伪军驻扎，门窗建筑多被毁损。彼时伪社会局为保存公产起见，遂劝令附近商贩及公吏于伪军移去之时，迫令彼等仓皇搬人，以免日寇拆毁，并由各户自行补修，数年于兹，倍遭敌伪摧残。抗战幸告胜利，方庆安居乐业，乃以户非赤贫，在此居住未合规定，民等奉公守法，租不拖欠，房自修理，又无逾轨行为，倘勒令迁移，消费所及，中贫必为赤贫矣。’”①平民住宅不仅被商贩用来囤积货物，而且有不少住户“合理合法地”占用较多房间。
二是无居住资格者擅自占住，迁延不走，严重扰乱正常管理秩序。
耿高氏，70岁，天桥平民住宅2号租户，昌平人，1938年1月起承租该房1间。该老妪系孤寡老人，既无兄弟又无子女，至1948年12月中旬，因病卧床，不能动弹。张张氏，44岁，沙河人，自称耿高氏表妹，在耿高氏身边服侍汤药。12月25日，耿高氏去世。因该房系公产，耿高氏无指定他人继承的权利，且张张氏并非耿高氏直系亲属。故管理员蒋耀南饬令张张氏即刻腾房，以便社会局重新招租。“而张张氏抗不迁出，声言继租。”“屡经驱逐，张张氏一味抗拒。”其后该管段派出所警察前来询问，但张张氏依然借口“无处找房，暂难腾交”，虽然最终达成了“自行觅房迁腾”的协议，但“未能确定腾交日期”。②
三是居住者无力服从市政当局的安排。
张镇荣一家曾在沦陷期间租得东直门平民住宅灰顶房一间。抗战胜利后，全家人纷纷到天津谋职。“一家人因口腹之累，不能在家团聚，而欲保此仅余之家什，故未能退房，并非占房居奇图利之意。”平民住宅管理员以该处住宅将改为学校为由，要求张镇荣立即迁出，未经张镇荣许可，就将房中所有物品挪到厕所里。惊骇之余，张镇荣只得于1947年11月21日向北平市公用局局长写信，希望能够“格外优容，准予继续租用，或延至明年春暖腾房，以便从容处理”。③
其三，居住环境。
天桥平民住宅虽偏居南城，但自清末以来，该地商业氛围浓郁，这有助于节约配套设施投入和便于住户就近就业。市政府还拨款1万元建设菜市场，集中管理摊贩经营，实现了改善市容和方便
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①《北平市第一平民住宅租户张辅臣等呈请按照合法规定从新订房租的呈及市政府的指令》(1947--1949年)，北平市社会局档，J013／001／00746。
②《外五区分局关于协助平民住宅事务所要求住户张张氏腾房情形的呈》(1948年11—12月)，北平市警察局档，Jl8I／016／01112。
③《北平市第一平民住宅租户张辅臣等呈请按照合法规定从新订房租的呈及市政府的指令》(1947--1949年)，北平市社会局档，J013／00I／00746。

居民的双重功效。①在规划建设140间平民住宅的同时，考虑到人住居民的生计问题，市政府“计划在此房迤西，沿永定门内大街之便道，建筑六十余间，临街房，以便商民租赁，并与此贫民(平民)住宅成一胡同”②。并拨款1600多元，在低收入者聚居的天桥地区筹建“平民浴池”。③然而，由于战争的到来和政权的易手，这两项配套工程未能启动。
东直门平民住宅虽在北城，但位于向来贫民窟聚集的东直门城厢，缺乏商业配套，日常生活不便，社会治安难以保障。从选址来看，日伪当局兴建平民住宅，纯粹是为了应付当时舆论保障低收入者居住权利的呼声。但相比南京而言，北平平民住宅至少没有建在生活更加不便的郊区。
无论是南京，还是北平，平民住宅的居住密度都比较大。居住拥挤是平民住宅居住环境恶劣的又一重要体现。南京“市府平民住宅租赁规则，虽规定一家一室，但实际上往往有三四家共十余口人僦居于一室者”④。据1939年11月平民住宅事务所提供的住户清册，北京天桥平民住宅每间房平均居住2，1人，虽然没有一户占用的房屋间数超出家庭人口数，但部分家庭的居住密度较大，甚至有一家八口合住一间的情况。⑤
其四，物业管理。
由于北平的平民住宅立法中没有涉及配套的物业管理责任问题，致使平民住宅事务所除了审查人住资格、征收每月租金、调解住房纠纷等基本职能外，对于住宅的日常维护，缺乏足够的管理能力。《北平市平民住宅管理规则》只规定“房屋如有简易修理之处，由承租人自行负责”的条款，没有明确房屋大修的责任归属。
1943年9月，东直门平民住宅因水管堵塞而引发自来水井运转故障，致使住户饮水困难。第二平民住宅事务所曾致函承建商森崎繁雄工务所派员维修，但得到的回复却是：“此项水井系由工务局另行包于本市西直门大街开业铁工厂承做。”管理员前往接洽，但“该铁工厂故意推诿延宕，至今并未派工前来修理”。⑥东直门平民住宅中，有13个院50多户共用一个电表。1946年冀北电力公司北平分公司调整电费，按照阶梯电费原则，收费标准分为三级，一级最低，三级最高。每个电表用电超过30度者列为第三级。数十户共用一表，每月用电势必超过30度。由于第三级电费较之第一、二级高出数倍，住户吃亏甚大。直至1947年2月20日，第二平民住宅事务所才函请有关方面，从3月起，按照l3架电表(每院1表)计算电价，以节约住户开支。⑦
天桥平民住宅尽管质量较好，但因年久失修，“第十号门墙塌陷，第二十一号墙壁发现裂痕，其余各屋渗漏者亦属多数。盖以各大车贪走近路，多由本住宅中间夹道往来，震动地基，墙壁尤易被害。”平民住宅事务所不仅未能担负起日常维护的重任，而且连阻拦大车进入平民住宅区内夹道的责任也未能履行。当上述损坏情况报经市政府有关部门后，得到的批复竟是“据报损坏情形并不
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①《警察局关于建天桥菜市场、天坛根预备建平民住宅的训令》(1937年4—5月)，北平市警察局档，J184／002／02244。
②《贫民住宅即将工竣，现建安者有八十间，其余约本月底完成》，1937午6月12日《世界日报》，第5版。
③《平民浴池，设在天桥，建筑图样现正在绘定申，约计需洋一千六百元》，1937年6月16日《世界日报》，第5版。
④陈岳麟：《南京市之住宅问题》，第83页。《民国二十年代中国大陆土地问题资料》(91)。
⑤《社会局关于市民刘玉麟等六人要求给市长的呈文及解决住房问题的呈、平民住宅事务所民国二十八年十一月份承租房屋各项清册》(1939年11月)，北平市社会局档，J002／007／00249。
⑥《北京特别市工务局报送修建东直门平民住宅用款支出计算书等的呈以及市公署的指令等》(1943年)，北平市工务局档，J017／001／02725。
⑦《北平市第一平民住宅租户张辅臣等呈请按照合法规定从新订房租的呈及市政府的指令》(1947—l949牛)，北平市社会局档，J013／001／00746。

重大，修缮较易，拟依照规定转饬各住户自行修整”。①这无疑是逃避政府管理责任的行为。
尽管北平平民住宅问题很多，但它毕竟开启了该市由政府出资、在住房领域对低收入者进行社会救济、使之居有定所的先例。这是近代中国城市社会救济的重要类型。北平市政当局的一些制度创建，给后人留下了许多启迪。然而，由于所建住宅体量有限，只能发挥示范性的救济功能，难以惠及数以万计需房迫切的低收入者。1947年的“北平市都市计划”，曾将与天桥平民住宅毗邻的外四区地块划为平民居住区，准备进行重点建设，“以改善天桥一带之贫民窟”；并在“外城东南部手工业区迤北地带建设平民住宅”，在“城区内各处平民集居地点建设新式平民住宅”②，无奈内战规模不断扩大，加之国家政治经济环境日趋恶化，直至北平和平解放前，这些计划无一付诸实施。
[作者唐博，国务院台湾事务办公室秘书局主任科员。北京，100053。tangb01981@126，com。指导教师戴逸，中国人民大学清史研究所教授]

(责任编辑：徐秀丽)

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①《北平市第一平民住宅租户张辅臣等呈请按照合法规定从新订房租的呈及市政府的指令》(1947--1949年)，北平市社会局档。J013／001／00746。
②白淑兰选编：《北平市都市计划之研究》，《北京档案史料》1994年第2期，第39、42页。

[中国近现代史论] 民国时期的平民住宅及其制度创建